聯準會 2023 年支付給銀行的利息達 1,780 億美元，引發利益衝突疑慮

聯準會在 2023 年向銀行支付了 1780 億美元。根據 Yahoo Finance 彙整的資料，其中包括 1160 億美元的準備金利息和 620 億美元的附買回協議利息，遠高於 2021 年的僅 55 億美元。這筆支付的暴增源於聯準會激進的升息循環，將聯邦資金利率推升至 22 年高點，並對銀行存放在各地區聯邦準備銀行的數兆美元準備金產生了巨額利息支出。這筆款項直接流向作為 12 家地區聯邦準備銀行法定股東的銀行，形成批評者所稱的內在利益衝突。每家地區聯準會設有九名董事組成的董事會，其中六名由會員銀行選出。負責制定利率的聯邦公開市場委員會（FOMC）包括四名輪值的地區聯邦準備銀行總裁，以及七名聯準會理事和紐約聯邦準備銀行總裁。這種安排意味著收取款項的機構同時也參與制定決定這些款項規模的利率。這套結構可追溯至 1913 年的《聯邦準備法》以及 1910 年六名人士在傑基爾島秘密會議中起草的藍圖，如今隨著聯準會利息支出膨脹至遠超過其營運成本、並使央行在 2023 年虧損 1140 億美元、暫停向美國財政部繳納盈餘，這套結構正受到新的審視。

1780 億美元付款明細

2023 年總計 1,780 億美元可分為兩大流向：其中 1,160 億美元為準備金餘額利息（IORB），620 億美元為隔夜附買回協議（ON RRP）利息。IORB 利率由聯邦公開市場委員會（FOMC）設定，是聯準會將聯邦資金利率維持在目標區間內的主要工具。銀行以其在各地區聯邦準備銀行持有的準備金賺取此利率。相較之下，ON RRP 機制適用於更廣泛的交易對手，包括貨幣市場基金、政府贊助企業及初級交易商。2023 年透過附買回協議支付的 620 億美元，反映聯準會藉由向非銀行機構提供具吸引力的隔夜利率，以抽離金融體系過剩流動性的努力。根據同一資料序列，到了 2024 年，僅準備金利息一項即已攀升至超過 1,680 億美元，因聯準會維持高利率且銀行持續持有龐大準備金餘額。這項支付已成為聯準會損益表上的重大項目，規模超過其營業費用、貨幣發行成本及對美國公債支付款項的總和。2021 年聯邦資金利率接近零時，聯準會僅支付 55 億美元的準備金利息。三年內成長 30 倍，已將原本微不足道的會計項目轉變為央行向商業銀行體系的大規模移轉。

銀行股東如何從聯準會的利率決策中獲利

銀行是 12 家地區性聯邦準備銀行的法定股東，這項結構性特徵可追溯至 1913 年聯邦準備系統成立之初。每家地區聯準會設有九名董事組成的董事會：三名 A 類董事由會員銀行選出，代表銀行業；三名 B 類董事由會員銀行選出，代表公眾；三名 C 類董事則由聯準會理事會指派。A 類董事——即由銀行選出並代表銀行的董事——對各地區銀行總裁的遴選有直接發言權，而這些總裁隨後參與聯邦公開市場委員會（FOMC）會議，並就利率政策投票。FOMC 本身有 12 名投票成員：華盛頓的七位聯準會理事、紐約聯準會總裁，以及其餘 11 位地區銀行總裁中的四位，以每年一月輪替的方式出任。這意味著在任何一次 FOMC 會議上，相當比例的投票權掌握在由收取利息支付的銀行所選出的機構負責人手中。此衝突並非僅止於理論層面。當 FOMC 升息時，流向銀行的利息支付隨之增加；當利率維持高檔時，這些支付持續處於較高水準。選出董事、董事遴選地區總裁、總裁對利率投票——而這些銀行正是每年收取逾 1,680 億美元利息支付的同一批機構。

大型與小型銀行之間的競爭扭曲

超額準備金利率機制造成了競爭扭曲，使大型貨幣中心銀行相較於小型社區銀行更具優勢。大型銀行持有系統中超過 3 兆美元準備金餘額的絕大部分，意味著它們獲得每年 1680 億美元 IORB 支付的絕大多數份額。摩根大通、美國銀行、花旗集團和富國銀行合計在其地區性聯準會銀行持有數千億美元的準備金，每一美元都能賺取 IORB 利率。相較之下，小型社區銀行相對於其資產通常持有較少的準備金，且更依賴放款所得。IORB 支付實際上為大型銀行提供了無風險報酬，而這項資金來源是聯準會透過量化寬鬆創造準備金。這些支付也降低了大型銀行向實體經濟放款的誘因，因為它們只需將準備金存放在聯準會即可賺取競爭性報酬。這種動態已招致社區銀行倡議者的批評，他們認為聯準會的利息支付不成比例地惠及最大型機構，而對支持中小企業和家庭放款幾乎沒有幫助。620 億美元的附買回支付進一步加劇了這種扭曲，因為貨幣市場基金——其大量中介業務由大型銀行的資產管理部門主導——是隔夜逆回購機制的主要交易對手。最終效果是形成一個體系，聯準會的貨幣政策工具每年將數百億美元導向最大型的金融機構，強化它們相對於小型參與者的競爭優勢。

對美國公債融資與財政政策的下游影響

聯準會 2023 年虧損 1,140 億美元，主要來自支付給銀行的利息，對美國公債產生直接的下游影響。在正常情況下，聯準會將獲利上繳美國財政部，每年為聯邦營收貢獻數百億美元。2022 年，聯準會向財政部支付了 760 億美元。2023 年，該數字降至零，因為聯準會的利息支出超過了其證券投資組合的所得。此虧損屬會計上的概念，聯準會可在負股權下繼續運作，但具有實際的財政後果。財政部如今必須增加舉債以填補缺口，在國債利息成本已處於歷史高點之際，進一步推升聯邦赤字。2023 年的 1,140 億美元虧損，代表經由聯準會利息支付，從財政部直接轉移至銀行體系。若聯準會未升息，財政部本可收到這些資金；反之，銀行收到了。2023 年與 2024 年的支付合計超過 3,400 億美元，包括 2023 年的 1,780 億美元，以及 2024 年逾 1,680 億美元的準備金利息，此數字尚不含該年度的附買回支付。此財政影響已引起兩黨議員關注，部分人士質疑聯準會治理結構——銀行選出董事，董事選出地區總裁，地區總裁對利率投票——是否形成誘因，使央行將利率維持在高檔的時間超過必要，圖利銀行而犧牲納稅人。

聯準會治理結構的政策訊號

1910 年的傑基爾島會議，由包括參議員尼爾森·奧爾德里奇與華爾街銀行家在內的六人起草了聯準會的藍圖，建立了一套旨在平衡公共利益與私人利益的制度。隨之而來的立法創設了一家具有混合治理結構的央行：位於華盛頓的理事會是政府機構，成員由總統任命並經參議院確認，而 12 家地區聯邦準備銀行則是私人公司，其董事會由會員銀行選舉產生。該制度已延續超過一個世紀，但利息支付的爆炸性增長暴露了設計中始終潛藏的緊張關係。在聯邦公開市場委員會（FOMC）投票的地區聯準銀行總裁，是由多數由收取利息支付的銀行選出的董事會所遴選。輪流投票結構，每年有 11 位地區總裁中的 4 位投票，意味著 FOMC 的組成每年變動，但底層治理結構保持不變。包括《華爾街日報》專欄作家葛雷格·伊普與詹姆斯·麥金托什在內的批評者已撰文討論此衝突，指出聯準會的利息支付現已超過許多大型銀行的合計獲利。政策訊號明確：聯準會的治理結構，設計於準備金利率為零的時代，如今卻在這些支付成為銀行所得重要來源的體制下運作。該結構造成對較高利率的偏誤，因為受益於這些利率的銀行在設定利率時擁有發言權。

FOMC 的組成每年一月隨著新任地區聯準銀行總裁席位輪替而變動。《華爾街日報》報導了哪些 12 位聯準會官員將在 2026 年設定利率，並指出輪替席位改變了地區總裁之間的平衡。11 位地區聯準銀行總裁中，任何時候有 4 位持有投票席位，紐約聯準銀行為永久成員。七位聯準會理事，由總統任命並經參議院確認，是 FOMC 中唯一與選舉地區董事的銀行股東沒有結構性關聯的成員。這個 8 比 4 的理事對地區總裁投票比例，是央行對抗此衝突的主要防線。

只要利率維持在高檔，聯準會對銀行的利息支付將持續成為引爆點。2024 年支付的 1680 億美元設立了新的基準，若不降息將難以降低，而聯準會已表明在通膨獲得穩固控制前不願降息。聯準會治理結構中根植的利益衝突並非新鮮事，但其規模前所未見。隨著聯準會持續虧損，美國公債放棄數十億美元的繳庫盈餘，結構性改革的壓力將日益增加。傑基爾島藍圖需要 21 世紀的更新。